Les installations de stockage d’énergie par batteries en zone agricole : exception à l’inconstructibilité par la reconnaissance d’un intérêt collectif ?

 

Les installations de stockage d’énergie par batteries en zone agricole : exception à l’inconstructibilité par la reconnaissance d’un intérêt collectif ?

Les systèmes de stockage d’énergie constituent aujourd’hui une solution face à l’intermittence de certaines énergies renouvelables et à l’origine de pics de production. En permettant de stocker les surplus, ces installations créent une plus grande flexibilité et contribuent à la stabilisation du réseau en participant aux mécanismes d’équilibrage du système électrique.

Le code de l’énergie, en son article L. 352-1, les définit comme suit :

« Au sens du présent chapitre, on entend par “ stockage d’énergie dans le système électrique ” le report de l’utilisation finale de l’électricité à un moment postérieur à celui auquel elle a été produite, ou la conversion de l’énergie électrique en une forme d’énergie qui peut être stockée, la conservation de cette énergie et la reconversion ultérieure de celle-ci en énergie électrique ou son utilisation en tant qu’autre vecteur d’énergie. »

Ces installations, naturellement implantées à proximité des sites de production en zone rurale, se heurtent au principe d’inconstructibilité des zones agricoles. La question de leur admissibilité, fondée sur la notion d’équipement collectif, fait aujourd’hui l’objet d’un contentieux naissant dont l’issue demeure juridiquement incertaine.

Plan :

I) Le principe d’inconstructibilité et ses exceptions légales
II) La notion d’équipement collectif appliquée aux infrastructures énergétiques

I) Le principe d’inconstructibilité et ses exceptions légales

Si le principe applicable aux zones agricoles est celui de l’inconstructibilité, le législateur a néanmoins prévu des exceptions afin d’introduire une certaine souplesse, laquelle demeure par nature strictement encadrée et exceptionnelle.

A. La vocation de protection agricole de la zone A

L’article R. 151-22 du code de l’urbanisme définit les zones agricoles ainsi : « Les zones agricoles sont dites  » zones A « . Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. »

Le principe en matière d’urbanisation est l’inconstructibilité des terrains situés hors des parties urbanisées de la commune. Il existe cependant quelques exceptions.

Ces exceptions se trouvent aux articles L. 151-11 à 13 et R. 151-23 du code de l’urbanisme qui autorisent en zone A :

– Les constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole ou au stockage et à l’entretien de matériel agricole par les coopératives d’utilisation de matériel agricole agréées au titre de l’article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ;
– Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ;
– Les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production et les installations de méthanisation ;
– Les changements de destination des bâtiments identifiés ;
– L’extension de bâtiments d’habitation et l’adjonction d’annexes ne compromettant pas l’activité agricole ou la qualité des sites ;
– Les secteurs de taille et capacité d’accueil limitée (STECAL) (de manière exceptionnelle).

B. Le fondement juridique de l’exception

L’article L. 151-11 du code de l’urbanisme constitue le fondement principal invoqué pour permettre l’implantation de batteries de stockage en zone agricole. Il prévoit que le règlement d’un PLU peut, dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, autoriser les constructions et installations, sous réserve d’une triple condition cumulative :

– L’installation doit être nécessaire à un équipement collectif
– Elle doit être compatible avec le maintien d’une activité agricole sur le terrain
– Elle ne doit pas porter atteinte aux espaces naturels et aux paysages

Des dispositions similaires s’appliquent aux communes soumises au règlement national d’urbanisme en vertu de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme ou à une carte communale selon l’article L. 161-4 du code précité.

C. L’apport de la loi APER du 10 mars 2023

La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (loi APER) a restructuré le cadre applicable aux installations d’énergie renouvelable en zone rurale.

Elle a notamment créé un régime légal de l’agrivoltaïsme, en disposant à l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme que :

« Sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole, pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie.
Dès lors ces installations sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole leur conférant ainsi une constructibilité de plein droit en zone A. »

S’agissant du stockage, la loi APER a opté pour un chemin différent. En effet, l’article L. 411-2-1 du code de l’environnement depuis modifié par la LOI n° 2025-391 du 30 avril 2025 portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, de transport, de santé et de circulation des personnes et la LOI n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, prévoit que :

« Sont réputés répondre à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du présent code, les projets d’installations de production d’énergies renouvelables ou de stockage d’énergie dans le système électrique satisfaisant aux conditions prévues à l’article L. 211-2-1 du code de l’énergie (…)
Le décret, prévu au I de l’article L. 300-6-2 du code de l’urbanisme, qualifiant un projet de projet d’intérêt national majeur pour la transition écologique ou la souveraineté nationale peut lui reconnaître le caractère de projet répondant à une raison impérative d’intérêt public majeur, au sens du c du 4° du I de l’article L. 411-2 du présent code. Cette reconnaissance ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours dirigé contre le décret, dont elle est divisible. Elle ne peut être contestée à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte accordant la dérogation prévue au même c. »

Les projets d’installations de stockage d’énergie dans le système électrique satisfaisant aux conditions du décret n° 2023-1366 du 28 décembre 2023 bénéficient donc d’une présomption de dérogation d’espèce protégée.

En revanche cela ne résout pas directement la question de la constructibilité en zone agricole au titre du code de l’urbanisme. Dès lors que le projet de stockage ne rentre pas dans les catégories autorisées de plein droit. C’est sur la voie jurisprudentielle que les porteurs de projets devront s’engager.

II) La notion d’équipement collectif appliquée aux infrastructures énergétiques

Si le contentieux des infrastructures énergétiques est assez fourni en la matière, celui des installations de stockage d’énergie dans le système électrique est encore très jeune et demandera de la patience.

A. Une notion jurisprudentielle à géométrie variable

Le code de l’urbanisme prévoit que les projets situés en zone A peuvent être autorisés lorsqu’ils sont nécessaires à un équipement collectif. Toutefois, la notion d’équipement collectif n’est pas définie par les textes.

Dès lors, sa qualification résulte d’une construction prétorienne fondée sur une approche fonctionnelle.

Par exemple :

– un centre culturel est considéré comme un équipement collectif ;
– Il en va de même d’une usine d’incinération des ordures ménagères ;
– encore d’une maison de retraite partiellement médicalisée destinée à recevoir des personnes âgées autonomes, semi-autonomes et dépendantes ;
– Même solution pour une résidence destinée au logement des personnes âgées, assurant la prise en charge collective des besoins des intéressés par la fourniture de services mutualisés, notamment paramédicaux, et qui figure au nombre des établissements sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation (en vertu des articles L. 312-1 et L. 313-1 du code de l’action sociale) nonobstant sa construction et sa gestion par des personnes privées et alors même qu’elle ne comportait pas de structure médicale intégrée.

En revanche, une résidence non médicalisée pour personnes âgées autonomes, comprenant des équipements et services communs, ne constitue pas un équipement collectif d’intérêt général au sens du Plan D’occupation des Sols eu égard aux conditions d’autonomie des personnes qui y séjournent et à l’absence d’insuffisance des capacités d’accueil de ces personnes.

De même, le Conseil d’État considère que la réalisation de commerces divers et d’un complexe cinématographique dont l’objet est de nature commerciale, ne constitue pas un équipement collectif alors même que l’opération est destinée à recevoir un public important et qu’elle relèverait d’une activité culturelle.

B. L’extension de la qualification aux installations de production d’énergie renouvelable

La jurisprudence administrative a progressivement reconnu que des installations de production d’énergie renouvelable exploitées par des opérateurs privés pouvaient entrer dans la catégorie des équipements collectifs, dès lors qu’elles contribuent à l’alimentation du réseau public d’électricité.

Des parcs d’éoliennes implantés en zone agricole ont ainsi été admis sur ce fondement. Dans sa décision du 20 juillet 2023 , le Conseil d’État apprécie :

« Il résulte des dispositions du plan local d’urbanisme de la commune de Chaleins citées au point 2 que, sous certaines conditions, sont admises en zone A, correspondant à des zones agricoles, les installations nécessaires au fonctionnement des services publics ou d’intérêt collectif, notamment les installations nécessaires au fonctionnement des réseaux d’énergie. En estimant que le projet envisagé n’entrait pas dans cette catégorie, alors qu’un tel projet contribue à la satisfaction d’un besoin collectif par la production d’électricité destinée au public et participe ainsi au fonctionnement des réseaux d’énergie, la cour administrative d’appel de Lyon a commis une erreur de droit. Par suite et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen du pourvoi du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, que celui-ci et la société Ferme éolienne de Chaleins sont fondés à demander l’annulation de l’arrêt qu’ils attaquent.»

Le Conseil d’État maintient ainsi une approche fonctionnelle consistant à apprécier l’utilité du projet au regard de l’intérêt collectif.

C. La spécificité des batteries de stockage : ni production, ni réseau

La difficulté propre aux installations de stockage d’énergie tient à ce qu’elles ne produisent pas elles-mêmes d’électricité. Elles ne constituent donc pas directement des installations de production énergétique. Leur qualification d’équipement collectif suppose de démontrer que leur fonction de régulation du réseau, par le stockage des surplus et de restitution lors des pics de consommation, participe aux mécanismes d’équilibrage répondant bien à la grille d’analyse posée par la jurisprudence administrative et rappelée notamment dans son arrêt du 13 février 2013 .

C’est en ce sens que quelques décisions ont commencé à voir le jour. Il convient à titre d’exemple de citer le jugement du tribunal administratif de Rennes du 9 octobre 2025 qui indique, dans le cas d’une demande de permis en vue de la réalisation d’une station de stockage d’énergie composée de containers métalliques préfabriqués contenant des batteries, des onduleurs et des transformateurs, d’une clôture, de deux postes de livraison et d’une réserve d’eau incendie, que :

« Pour refuser de délivrer le permis de construire demandé par la SAS R&S, le préfet d’Ille-et-Vilaine a estimé que le projet n’était pas conforme aux destinations autorisées en zone Na. Cependant, le projet consiste à réaliser une station de stockage d’énergie connectée au réseau public de transport d’électricité destiné, selon la notice descriptive jointe au dossier de demande de permis de construire, à « contribuer en temps réel à l’équilibrage entre production d’électricité et sa consommation ». Ce projet doit être regardé comme une construction technique conçue spécialement pour le fonctionnement du réseau d’électricité pouvant être réalisé en zone Na. Le motif de refus tiré de la non-conformité du projet aux destinations autorisées en zone Na du plan local d’urbanisme de Redon est donc entaché d’illégalité.»

Toutefois, la Cour administrative d’appel de Nantes, le 14 janvier 2026, a indiqué que, jusqu’à ce qu’il ait été statué sur la requête d’appel du ministre de la Ville et du Logement contre le jugement du tribunal administratif de Rennes du 9 octobre 2025, il est sursis à l’exécution de ce jugement.
L’incertitude persiste donc sur le sort du caractère d’équipement collectif des installations de stockage d’électricité.

En revanche, le Tribunal Administratif de la Martinique, dans une décision du 7 novembre 2024 , aux termes d’une approche autre, ne se prononce pas sur le caractère collectif ou non d’un site de stockage d’électricité par batteries destiné à soutenir le réseau électrique EDF SEI.
En revanche, il fait l’analyse des autres critères, à savoir la compatibilité avec le maintien d’une activité agricole sur le terrain et l’atteinte aux espaces naturels et aux paysages, ce qui pourrait se comprendre comme une reconnaissance tacite du caractère collectif de ces installations.

Le tribunal indique que « Dans ces conditions, alors même que l’emprise du projet de construction représente moins de 1 % de la surface totale de l’unité foncière que constitue la parcelle d’assise du projet et que celui-ci est implanté sur une portion de terrain non-exploitée, la SARL Corsica Sole 21 est fondée à soutenir que le préfet de la Martinique a méconnu de l’article 2 cité au point précédent du règlement de la zone A1 du plan local d’urbanisme en estimant que le projet de construction était de nature à compromettre les activités agricoles ou forestières. Le moyen ainsi soulevé doit, par suite, être accueilli. »

En l’état du droit, l’admissibilité des installations de stockage d’énergie en zone agricole reste suspendue à l’évolution de la jurisprudence administrative, laquelle devrait progressivement dégager une grille d’analyse applicable à ce type de projets. Ce notamment afin de déterminer dans quelles conditions le projet pourra être reconnu comme nécessaire à un équipement collectif et compatible avec le maintien de l’activité agricole.

À plus long terme, seule une intervention du législateur, sur le modèle de celle opérée pour l’agrivoltaïsme par la loi APER, permettrait de sécuriser durablement ces projets en les intégrant expressément parmi les constructions autorisables en zone A.
Dans cette attente, il apparaît indispensable pour les porteurs de projets d’anticiper et de structurer leurs dossiers en amont afin de limiter les risques de refus administratifs.

Le cabinet reste à disposition pour tout accompagnement juridique sur ce sujet.